La regulación de aspectos relativos a la educación y la enseñanza es un tema no exento de polémica, en la medida en que existe pluralidad de ópticas, entre ellas ideológicas y religiosas, desde las que puede abordarse el estudio esta materia. Entre esos aspectos polémicos, se encuentra la enseñanza de la religión en la escuela pública que cíclicamente, en especial cuando se llevan a cabo modificaciones del sistema educativo, vuelve a ser objeto de debate público.
En torno a la enseñanza de la religión, se encuentran implicados derechos fundamentales de los padres y madres, de las confesiones religiosas, del propio alumnado, al igual que importantes competencias de los poderes públicos. Tanto en España, como en el resto de países europeos, se ha abordado esta cuestión desde diversos planteamientos que pueden sistematizarse en varios modelos. La normativa existente es abundante, además la litigiosidad ha llegado a los tribunales existiendo variada jurisprudencia en todos los Estados europeos, así como del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
Todos estos aspectos son objeto de estudio en esta extensa obra editada por la profesora Isabel Cano Ruíz y dedicada a la memoria del profesor Gaetano Catalano, que recoge un amplio conjunto de ponencias y no menos numeroso de comunicaciones que con profundidad y detalle abordaron el estudio de la enseñanza de la religión en la escuela pública en el marco de la VI edición del Simposio Internacional de Derecho concordatario celebrado en Alcalá de Henares, entre los días 16 y 18 de octubre de 2013.
En la presentación de la obra, los editores abogan por la oportunidad y conveniencia del estudio de este tema, destacando su constante actualidad y la naturaleza de rex mixta, de interés para el Estado y las confesiones religiosas. Ciertamente, la celebración de este Simposio coincidió con la recta final de la aprobación de la denominada LOMCE (Ley Orgánica 8/2013 para la Mejora de la Calidad Educativa) que modificó, no exenta de polémicas aún abiertas, aspectos esenciales del sistema educativo español. Y como cada vez que se acomete la reforma del sistema educativo, se ha vuelto a poner el foco en la enseñanza de la religión como una de las cuestiones más controvertidas dado que la nueva ley educativa ha ensayado un modelo diferente para a asignatura de religión (p. XIII).
Centrándome en el análisis de las ponencias presentadas[1], la obra comienza abordando la cuestión desde la perspectiva del derecho de los padres a escoger la educación de los hijos y su derecho a decidir la formación religiosa y moral de los mismos. Primeramente[2], valorando la opción adoptada por el Estado español, sobre el fundamento jurídico internacional, se subraya la importancia del objeto de la función educativa y se considera fórmula razonable y a la altura de los tiempos la de enseñar en una asignatura con carácter general, una aproximación al contenido de diversas religiones, desde un planteamiento histórico y filosófico, para informar sin adoctrinar, quedando abierta la opción de que los padres que lo deseasen llevaran al niño al centro confesional para que recibiese la educación de cada una de las religiones según sus creencias. Postura que no prosperó con los sorpresivos, nada debatidos y cuestionados Acuerdos ente el Estado Español y la Santa Sede de 1979, en concreto el Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales (AEAC) que previeron incluir, sin carácter obligatorio, la enseñanza de la Religión Católica en todos los niveles y centros en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales, correspondiendo a la Jerarquía Eclesiástica señalar los contenidos y la propuesta del profesorado, remunerado por el Estado, lo que no deja de chirriar en un Estado no confesional (p.11). Esta línea se profundizaría con los Acuerdos de Cooperación de 1992 firmados con las Entidades evangélicas, las Comunidades Israelitas y la Comisión Islámica. El autor sostiene que el sistema favorece a cuatro religiones, excluyendo otras también minoritarias y con presencia, y que fragmenta la comunidad escolar (p.12).
Entre las cuestiones tratadas, el ponente, analiza desde diversas ópticas, materias que se consideran conexas como la de la educación sexual y la educación para la ciudadanía, así como la enseñanza en casa, y el tratamiento jurisprudencial que han recibido.
Se analiza con profundidad y detalle la jurisprudencia del TEDH, concluyendo que el derecho de los padres puede hacerse valer una vez que esté asegurada la instrucción de los hijos, siendo el niño el que importa primordialmente; debiendo ceder las pretensiones de los padres que menoscaben los derechos de aquel (p.14). En esta línea, se concluye que los derechos de los padres no son ni autónomos ni absolutos y que sólo se justifican si están encarrilados a la correcta educación del niño, subrayando el destacado papel reservado a los poderes públicos, defendiendo los derechos del niño en contra de incorrectas pretensiones de los padres, y teniendo en cuenta que constituye consideración primordial el interés superior del niño (p.18).
La segunda ponencia[3] plantea el debate de a quién corresponde la educación si a los padres o al Estado (p.20). Analizando la normativa básica estatal e internacional, considera evidente la amplitud del derecho de los padres, no refiriéndose sólo a la elección de la formación religiosa y moral de los hijos, sino abarcando toda la educación y enseñanza de los mismos, conforme a sus convicciones, religiosas, filosóficas e incluso pedagógicas (p. 25), también la posibilidad de recibir educación diferenciada e incluso la educación en casa, por ser ambas cuestiones una decisión libre de los padres según sus convicciones. No obstante, sostiene que los padres tienen dos límites, el interés superior del niño, su bienestar, y de otro, el mismo objeto de la educación, además del respeto de su libertad religiosa, en función de la madurez del hijo (p.31).
Analizada la normativa específica acordada con las confesiones religiosas, se centra en el análisis del derecho fundamental de los padres del art. 27.3 CE y la interpretación jurisprudencial del Tribunal Constitucional (TC) y del TEDH, así como cuestiones conexas como el de la asignatura Educación para la ciudadanía (p.34), la educación diferenciada (p.38) y la educación en casa (p.40). Concluyendo que el derecho de los padres a elegir la formación religiosa y moral de sus hijos, siendo delicada y compleja, se trata de un derecho matriz y de amplio contenido que abarca diversas manifestaciones o derechos, incluyendo la libertad de elección de centro, la solicitud de enseñanza religiosa, la exigencia de neutralidad ideológica en los centros públicos e incluso la educación diferenciada y la educación en casa. Subraya el papel de los padres y la posibilidad que deberían ofrecer las legislaciones al ejercicio sosegado de sus deberes, ya que son los primeros y principales educadores de sus hijos (p. 41).
Antes de proceder al estudio de diversos modelos de enseñanza religiosa en la escuela pública se procede a analizar la enseñanza de la religión en los Concordatos posteriores al Concilio Vaticano II[4], abordando la cuestión desde una perspectiva de Derecho concordatario y comparado, atendiendo a todos los concordatos que regulan esta materia en el mundo.
Partiendo de la aportación del Concilio Vaticano II en esta materia, se analiza la concreción de los principios conciliares que consideran que la educación en la fe debe ser posible no sólo en las escuelas católicas, sino también en las no confesionalmente católicas y en la escuela estatal, respondiendo a un derecho claro de la persona humana y de las familias y en el respeto a la libertad religiosa de todos (p.63). Esta enseñanza ha de depender de la Iglesia, y según los países se prevén tres maneras de llevarla a cabo: a) en la propia escuela, como otra materia más, b) en el ámbito de la escuela, como materia extracurricular, pero impartida en el ambiente de formación intelectual escolar, c) ordenando los horarios escolares para que se permita al alumnado profundizar su fe con educadores cualificados fuera de la escuela. Se sostiene que no existe uniformidad en la realización de esta enseñanza escolar, dependiendo de factores como las condiciones legales y organizativas, la concepción didáctica, los presupuestos personales de los educadores y el alumnado, y la relación de la enseñanza religiosa escolar con la catequesis familiar y parroquial, partiendo del principio de distinción y complementariedad entre ambas (p.66). No obstante, se sostiene que la enseñanza religiosa debe estar configurada como disciplina escolar, con la misma exigencia de sistematicidad y rigor que las demás materias; la confesionalidad de la materia – siendo la iglesia quien la desarrolla- como garantía indispensable que se ofrece a las familias y al alumnado que la elige.
Parte de la obra se dedica al análisis de diversos modelos en torno a la configuración de la enseñanza de la religión. Aparte del modelo español, son objeto de estudio detallado el modelo italiano y el alemán en sendas ponencias[5]. En otra se sistematizan las diversas opciones seguidas en los Estados europeos para abordar la enseñanza religiosa en las escuelas públicas realizando un análisis comparativo[6].
El modelo español es el que se analiza con mayor profundidad a lo largo de la obra. En lo que respecta al modelo previsto para la enseñanza de la religión católica en la escuela pública, se sostiene que si bien se trata de una realidad consolidada desde hace décadas, no deja de ser llamativa la polémica suscitada, entre otros aspectos, en el reciente proceso de reforma de la legislación educativa con la denominada LOMCE. La autora[7] considera que todo sistema que tenga como objetivo el pleno desarrollo de la personalidad del menor, junto con las enseñanzas religiosas confesionales, para quienes las elijan libremente, debería garantizarse una formación religiosa objetiva y neutral, formativa y no confesional (p. 84). Analiza los precedentes y el marco normativo de la enseñanza de la religión católica, sistematizando los distintos modelos que han estado vigentes en España: a) la seguida en la década de los ochenta basada en dos Órdenes ministeriales de 16 de julio de 1980; b) el modelo previsto en la denominada LOGSE de 1990, donde excluyendo referencia expresa a la enseñanza de la religión en el elenco de asignaturas del plan de estudios en el articulado de la ley, se le dio entrada a través de su Disposición Adicional II y en atención a los Acuerdos firmados con las confesiones religiosas, cuyo desarrollo normativo fue declarado nulo por el TS, siendo finalmente regulada en el Real Decreto 2438/1994 la enseñanza de la religión y su alternativa no evaluable a modo de “actividades de estudio alternativas”, opción ratificada por la jurisprudencia del TS y el TC; c) el modelo de la LOCE de 2002 que volvió a incluir la enseñanza religiosa en el elenco de asignaturas previstas en el articulado, con la novedad de presentar dos opciones: una confesional y otra no confesional, ambas evaluables y de oferta obligatoria a elección del alumnado una de ellas (p. 96), modelo que nunca llegó a ponerse en práctica; d) el modelo de la LOE de 2006 que relegó nuevamente la materia a las disposiciones adicionales, cumpliendo con lo previsto en los Acuerdos con las confesiones, y que la configuró como asignatura de seguimiento voluntario y con alternativa basada en medidas organizativas establecidas por cada centro para el alumnado que no la cursara; siendo las autoridades religiosas competentes para determinar el currículo, evaluable pero sin computar en las convocatorias de acceso a la Universidad u obtención de becas y ayudas al estudio basadas en la concurrencia de expedientes académicos (p. 103).
Calificada como mejora para unos y retroceso para otros, tras la modificación introducida por la LOMCE, la enseñanza de la religión vuelve sobre opciones previas y se incorpora, como una asignatura más, entre el elenco de materias previstas en el articulado de la ley entre las asignaturas específicas y carga horaria equivalente a las de su bloque, dotada, para los que no deseen cursarla, de una asignatura alternativa relativa a valores culturales, sociales y éticos; ambas opciones serán evaluables para las notas medias (p.114).
Se analizan las previsiones sobre libros de texto y materiales pedagógicos (p.105) y la polémica cuestión del profesorado de religión católica, su cualificación específica y retribución a cargo del Estado. El Real Decreto 696/2007 regula la relación laboral del profesorado de religión y sus causas de extinción. Entre ellas la revocación de la idoneidad que ha dado lugar a múltiples conflictos y decisiones jurisprudenciales, entre ellas varias sentencias del TC de 2007 y 2011 que se analizan en profundidad (p.110).
Precisamente la jurisprudencia emanada en relación con el profesorado de religión ha sido objeto de detenido estudio en tres ponencias de este Simposio. La primera de ellas[8], relativa a la jurisprudencia española, sostiene que la carencia normativa que ha existido durante casi treinta años ha sido respondida por una serie continuada y progresiva de resoluciones judiciales, que a su vez han marcado el camino que el legislador se resistía a recorrer hasta llegar al momento actual con un marco normativo completo (p.166). Considera el ponente que es ya momento de abordar la cuestión de dotar al profesorado de religión de un adecuado régimen jurídico. En lo que respecta a la jurisprudencia, distingue entre aspectos de constitucionalidad y aspectos de legalidad ordinaria, relativos a los derechos económicos y profesionales de los trabajadores, que sin presentar conexión directa con la libertad religiosa, no los considera ajenos al Derecho eclesiástico, y los analiza con detenimiento: aspectos retributivos, negociación colectiva, cuestiones de seguridad social, valoración de méritos, modificación de jornada, ejercicio de cargos directivos y participación en actividades distintas a la enseñanza religiosa escolar, homologación de los cursos de formación, así como algunos casos sobre profesorado de religión evangélica.
Entre la jurisprudencia relativa a derechos fundamentales implicados, junto con las decisiones del TC, dos ponencias[9] versan sobre la jurisprudencia europea acerca del profesorado de religión. Ambas analizan la sentencia del TEDH relativa al caso Fernández Martínez contra España de 2012 en relación con la designación y revocación del profesorado de religión en centros públicos, recurrida y a la espera del pronunciamiento de la Gran Sala (p.198). Son objeto de estudio las posibles orientaciones respecto a la autonomía organizativa de las confesiones religiosas para la selección de su personal docente (p.195), la libertad de cátedra del docente de religión y moral (p. 196), la autonomía de los padres para que sus hijos reciban la formación religiosa y moral acorde a sus convicciones (p.199), la necesidad de evitar confusión entre una conducta constitucionalmente legítima y la existencia de un deber jurídico confesional de aceptarla como moralmente válida para su personal docente (p.201) y la diversidad de la extensión de la autonomía de las confesiones religiosas frente a sus empleados laicos (p.210) y frente a sacerdotes, religiosos y ministros de culto (p. 213).
Toda pretensión de estudio del completo régimen jurídico de la enseñanza religiosa en el Estado español requiere analizar también la normativa que las Comunidades Autónomas (CCAA) aprueban en materia de la enseñanza de la religión y desarrollo del AEAC[10]. Nos situaríamos en el ámbito del denominado Derecho Eclesiástico autonómico como parcela creciente y consolidada que resulta del ejercicio por parte de las CCAA de sus competencias en materia de enseñanza de la religión en las escuelas (p. 222). Dada la naturaleza compartida de la materia educativa, la potestad legislativa y reglamentaria de las CCAA en torno a la enseñanza religiosa, deberá atenderse a la normativa de origen pacticio suscrito por el Estado con las confesiones religiosas, así como las disposiciones estatales para su desarrollo y ejecución, a la hora de incluir la enseñanza religiosa en el sistema educativo diseñado por las CCAA. Se analiza el desarrollo normativo desarrollado por las CCAA de los Acuerdos de Cooperación y la normativa básica estatal (p.232), concretamente, a través de convenios eclesiásticos autonómicos en materia de enseñanza de Religión católica, y normativa autonómica unilateral que sin bien disponen de un estrecho margen (p.237). Se presta especial atención a la problemática surgida en algunas CCAA respecto a la religión en Bachillerato, su horario lectivo y su alternativa (p.239).
La determinación de las competencias autonómicas deberá contar con los currículos de religión en la normativa educativa española[11] (p.248). Según se prevé en los Acuerdos firmados por el Estado con las confesiones religiosas, dado el carácter confesional de estas enseñanzas, corresponde a las confesiones fijar tanto los libros de texto como el material didáctico. No obstante, en cierta medida, los currículos de la religión no son meramente confesionales, dado que sus contenidos y objetivos confesionales, siguen las reglamentaciones y los criterios didácticos, pedagógicos y metodológicos establecidos por las autoridades educativas seculares lo que supone ciertas limitaciones normativas (p.276).
Se analizan las diversas disposiciones estatales que desarrollan la enseñanza de la religión a través de Reales Decretos que recogen las denominadas enseñanzas mínimas relativas a cada etapa educativa, así como los currículos de la enseñanza católica en diversas CCAA (p.260ss) y los convenios firmados entre las CCAA y las confesiones religiosas (280), fundamentalmente con la Iglesia católica y con los evangélicos.
En el modelo español, el derecho a recibir enseñanza religiosa según se prevé en los Acuerdos y en la normativa básica estatal, se concreta en el derecho a recibir esta enseñanza como asignatura en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales; se concibe como una asignatura de oferta obligatoria y carácter voluntario para el alumnado. La ejecución efectiva del derecho implica la concreción de aspectos que aunque parezcan de carácter secundario y marginal (296) pueden dificultar o estimular de manera determinante la enseñanza religiosa en la escuela pública. Es el caso de los materiales de estudio de la materia de religión y sus horarios en la normativa autonómica[12]. En cierta medida, la determinación de los materiales religiosos se trata de un ámbito donde concurren la competencia de las confesiones -a quienes corresponde la confección y la autorización de libros y materiales-, las autoridades educativas -garantes y competentes en inspección- y los centros docentes –dotados de autonomía pedagógica para optar los por libros y materiales que se utilizarán en su centro- (p.291). Se trata de materias mixtas de interés tanto para la Administración pública como para la confesión religiosa, por lo que se han suscrito Convenios entre las CCAA y las Diócesis sobre libros de texto y materiales curriculares que se recogen en la ponencia.
Las materias alternativas al estudio de la religión han sido también objeto de estudio en esta obra[13]. Siendo la enseñanza religiosa de libre seguimiento, ha sido y continua siendo objeto de debate el qué hacer con el alumnado que legítimamente opta por no cursar religión (p.298). La autora analiza el iter legislativo de esta alternativa desde la época franquista pasando por todas las opciones configuradas sobre el articulado constitucional y concordado, valorando los diversos modelos seguidos.
Analiza la opción seguida en los años ochenta tras la LOECE, con la asignatura de Ética, siguiendo por todo el debate y litigiosidad surgida tras la opción reglamentaria basada en la LOGSE, con las denominadas actividades alternativas (p.312). Se detalla la opción desarrollada en la LOCE de 2002, donde se estableció como novedosa, la asignatura de Sociedad, cultura y religión ofertándola en una vertiente confesional (ajustada a lo previsto en los Acuerdos) o no confesional (diseñada por la Administración acerca del hecho religioso en su dimensión histórica, cultural, humanística, científica y moral) a elección de los padres o tutores. La LOE de 2006, sin seguir esta dirección, volvió a la opción prevista en la LOGSE previendo como alternativa la realización de actividades complementarias evaluables pero sin computarse en los expedientes en las convocatorias en las que hubiera concurrencia de expedientes, para garantizar la igualdad y la libre concurrencia entre el alumnado (p.320).
Tras la reforma de la LOE introducida por la LOMCE, en lo que respecta a la alternativa, se vuelve sobre una asignatura que verse sobre valores: la asignatura denominada Valores Sociales y Cívicos, en Primaria, o Valores Éticos, en Secundaria. Se configura como asignatura con un currículo de cierto peso (p.324) diseñada por la Administración, evaluable y computable, por primera vez en veinte años, para la obtención de las calificaciones medias de los cursos, aunque sin formar parte de las materias objeto de las evaluaciones finales de ESO o Bachillerato, las denominadas reválidas o (p.325).
Si bien buena parte de la obra se refiere o bien a aspectos generales acerca de la enseñanza religiosa o específicas de la enseñanza religiosa católica, se aborda también a lo largo de la misma y en especial en una ponencia la, enseñanza religiosa no católica en la escuela pública[14] que de forma lenta pero insistente ha ido abriéndose paso en el sistema educativo español, aunque su normalización no está exenta de obstáculos (p.330). Se detalla su incorporaron a los planes (p.335), por primera vez en la década de los ochenta, a través de disposiciones estatales unilaterales, siguiendo el diseño previsto en el AEAC como materia ordinaria, en horario lectivo, voluntaria, evaluable y contenidos establecidos por las confesiones, aunque su impartición estaba condicionada a la existencia de alumnado. Así se incorporaron los programas de enseñanza religiosa judía, adventista y la de la Iglesia de Jesucristo de los Santos de los últimos días.
Los Acuerdos de Cooperación de 1992 -con la Federación de Iglesias Evangélicas, la Federación de Comunidades Judías y la Comisión Islámica de España- prevén una regulación muy similar entre ellas y una versión calificada de devaluada respecto a las previsiones del AERAC del 79 con la Iglesia católica y cuantitativamente menor (p.343). No obstante, la normativa estatal reguladora de la enseñanza religiosa la ha regulado con carácter general y común para todas las confesiones con acuerdo. Como consecuencia de ello, quedan fuera de la enseñanza en las escuelas las enseñanzas religiosas de las comunidades sin acuerdos, aun estando inscritas en el Registro de Entidades Religiosas, incluso las reconocidas con notorio arraigo (Testigos de Jehová, Iglesia de Jesucristo de los Santos de los últimos días, Comunidades Budistas y la Iglesia Ortodoxa).
La ponencia analiza con profundidad y detalle esta enseñanza en el contexto de las diversas leyes educativas, llegando al sistema vigente sobre la base del régimen legal uniforme para la enseñanza religiosa de las confesiones con acuerdos, LOE y el RD 696/2007. Se sostiene que existe un gran salto de la legalidad a la realidad que se analiza en esta obra, presentando propuestas en la línea de diseñar legislativamente un marco inclusivo de esta enseñanza, en un sistema educativo con escasa proyección intercultural que no ha aprendido a gestionar el pluralismo religioso y cultural, ni siquiera con las minorías de arraigo social (p.371).
En definitiva, se trata de una obra completa, de referencia para cualquier estudioso de la materia que ofrece, a través de sus ponencias y comunicaciones, con profundidad y detalle, mucha información normativa y jurisprudencial, a la vez que aborda aspectos centrales y conexos que conforman en su conjunto y complejidad, buena muestra del vigente régimen jurídico de la enseñanza de la religión en la escuela pública. Sobre la misma, se sigue planteado el debate acerca del cómo abordar esta cuestión que continúa abierta, si un caso, aún más, ante la incertidumbre en relación con la subsistencia del sistema previsto en la LOMCE y los retos que nos plantea la realidad pluricultural y plurireligiosa en la que vivimos, entre prácticas asimétricas y recomendaciones en clave de interculturalidad.
[1] En esta recensión he optado por referirme, sin ánimo de exhaustividad, sólo contenidos tratados en sus quince ponencias. Completan la obra diecisiete comunicaciones que analizan similares bloques temáticos que ofrecen en conjunto, una visión completa de la cuestión.
[2] Ponencia de Lorenzo Martín-Retortillo Baquer, “El derecho de los padres a escoger la educación de los hijos”.
[3] Ponente María Elena Olmos Ortega, “El derecho de los padres a decidir la formación religiosa y moral de sus hijos”.
[4] Ponencia de Jesús Bogarín Díaz, “La enseñanza de la religión en los Concordatos posteriores al Concilio Vaticano II”.
[5] Ponencia de Erminia Camassa, “El modelo italiano de enseñanza de la religión: evolución y cuestiones abiertas”. Ponencia de María J. Roca, “El modelo alemán de enseñanza de la religión en la escuela pública”.
[6] Ponencia de Norman Doe, “The teaching of religion in state schools: a comparative analysis of European juridical models”.
[7] Ponencia de Lourdes Ruano Espina, “El modelo español de enseñanza de la religión católica en la escuela pública”.
[8] Ponencia de Jorge Otaduy, “La jurisprudencia española sobre profesores de religión”.
[9] Una de José María Coello de Portugal, “La jurisprudencia europea sobre profesores de religión” y, la otra de María José Valero Estarellas “La jurisprudencia europea sobre profesores de religión (la autonomía institucional de las confesiones religiosas)”.
[10] Ponencia de María del Carmen Caparrós Soler, “La enseñanza de la religión en las Comunidades Autónomas. Desarrollo del Acuerdo sobre enseñanza y asuntos culturales en la normativa autonómica”.
[11] Ponencia de José Luis Llaquet de Entrambasaguas, “Los currículos de religión en la normativa educativa española”.
[12] Ponencia de Pedro Sánchez Llavero, “Los materiales de estudio de la materia de religión y sus horarios en la normativa autonómica”.
[13] Ponencia de Isabel Cano Ruíz, “Las materias alternativas al estudio de la religión”.
[14] Ponencia de María Moreno Antón, “La enseñanza religiosa no católica en la escuela pública”.
