Los días 30 y 31 de enero de 2014 se celebró, en Madrid, el I Congreso Internacional sobre Gestión del Pluralismo Religioso. Este Congreso, organizado por el Observatorio del Pluralismo Religioso en España, incluyó ponencias de gran parte de las experiencias existentes en el ámbito internacional y nacional sobre la gestión del pluralismo religioso. El libro que ahora reseñamos viene a completar y a incidir en esta materia, la gestión de la diversidad religiosa, por tal motivo su lectura es obligada para cualquier persona que se acerque al tema o para aquel experto que quiera profundizar en la gestión pública de la pluralidad religiosa en el ámbito local. La obra deja claro la importancia de las Administraciones locales en la gestión de la diversidad religiosa por ser las administraciones más cercanas a los ciudadanos. Esta cercanía puede significar problemáticas debido a la presión de los intereses de los vecinos, en ocasiones contraria a posibilitar el ejercicio de la libertad religiosa, pero también crea oportunidades para la aplicación por parte de las Administraciones locales de soluciones que tienden a garantizar el ejercicio de la igualdad y la libertad de conciencia de todos los vecinos, independientemente de sus creencias religiosas.
Las primeras palabras de la presentación del libro son nos definen su objetivo: “Este volumen tiene como objetivo verificar si la tutela de la libertad religiosa se garantiza en términos de igualdad en todos los niveles de autogobierno, con una especial atención al ámbito local”. El objetivo se cumple de sobra. Los diferentes autores analizan, verifican y estudian con minuciosidad la normativa española e italiana sobre la gestión municipal de la diversidad religiosa. En el estudio, que se extiende por 277 páginas, los diversos autores destacan los ejemplos más significativos en estos dos países, ambos con un marco normativo especialmente descentralizado.
El primer capítulo, titulado “I poteri local e il ruolo delle città nella costruzione dell’unità (per una migliore ed effecttiva fruizione dei diritti e lo sviluppo della persona umana)” ha sido elaborado por Giovanni Cimbalo, catedrático de la Universidad de Bolonia. El capítulo analiza el principio de subsidiariedad en el proceso de integración europea. Conforme a este principio la decisión pública debe adoptarse por el nivel administrativo más cercano a los ciudadanos destinatarios de los efectos de la decisión. Los problemas que en el nuevo contexto migratorio se originan en las comunidades locales, hacen que éstas se tengan que preguntar sobre los mecanismos de salvaguardia de la identidad y sobre cómo deben afrontar la construcción de la nueva cohesión social en este contexto migratorio. El autor analiza con profundidad la normativa europea (Unión Europea, Consejo de Europa, etc.), en especial a través de instrumentos jurídicos como la Carta Europea de la autonomía local de 1985 y la Carta Europea de los derechos humanos en la ciudad de 2000; asimismo comenta diferentes conferencias sobre los derechos humanos en la ciudad (Venecia, Nuremberg, Lyon, Ginebra…) y estudia el Tratado comunitario de Lisboa y su papel en el reconocimiento de la autonomía local. Destaca la utilización por parte del autor de conceptos como: una nueva gestión equilibrada del territorio, y la democracia de proximidad y la laicidad como valor que deben asumir las ciudades en la gestión de la diversidad religiosa. Por otra parte, destacan las páginas dedicadas a la gestión del territorio y a los efectos en relación al derecho de libertad de conciencia en materias como, por ejemplo, la interculturalidad o el combate a la creación de guetos. Para finalizar, el autor incide en que la simple aplicación del principio de igualdad (artículo 14 del Convenio Europeo de Derechos Humanos de 1950) no basta para garantizar una participación armoniosa en la vida social y superar la desigualdad.
El segundo capítulo del volumen se titula “La tutela de la diversidad religiosa en el ámbito local entre reglas jurídicas y buenas prácticas. El contexto español” y lo firma Adoración Castro Jover, catedrática de la Universidad del País Vasco. La autora, y directora de la obra, analiza el régimen jurídico de la autonomía local, que se basa en un sistema complejo de asignación de competencias debido a que las comunidades autónomas y los municipios comparten competencias en este ámbito. En relación a la regulación del ejercicio de la libertad religiosa en el marco de la descentralización competencial autonómica y local, en el Derecho español destaca el Estatuto de autonomía catalán (Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio) donde se recogen los sistemas de colaboración entre la Administración General del Estado y la Generalitat de Cataluña, sistemas de colaboración que se han plasmado en el Convenio de Colaboración de 2010, si bien finalmente este Convenio no se ha puesto en marcha. La autora indica que, en materia de derechos fundamentales, los municipios están vinculados positivamente a la ley, es decir, no tienen título competencial para desarrollar ni limitar el ejercicio de derechos fundamentales, tal como ha determinado la STS de 6 de febrero de 2013 en relación a la ordenanza municipal de Lleida y el uso del velo integral. Comenta la autora otros ámbitos donde incide la actuación municipal como comedores escolares, seguridad pública, vía pública, cementerios, servicios sociales, contaminación acústica, rotulación, mataderos, participación… Dice la autora que, en muchos de estos sectores, “la utilización de instrumentos de soft law es sin duda de gran interés por los efectos prácticos que pueden llegar a producir, sin embargo, su eficacia se reduce al mero voluntarismo si no tienen una norma fuerte en la que se apoyarse”. La conclusión de Castro Jover en relación a la gestión municipal de la diversidad cultural es contundente: “la tendencia dominante muestra una escasa voluntad política de crear las condiciones que favorezcan el ejercicio de los derechos fundamentales, entre los cuales se encuentra la libertad religiosa”.
El siguiente capítulo del volumen es de Ana Leturia Navaroa, de la Universidad del País Vasco, y se titula “Gestión del pluralismo religioso en la ciudad. ¿Qué aporta la participación?”. Afirma la autora que la participación está directamente relacionada con la noción de diálogo intercultural, la cual es esencial para la creación de espacios de convivencia y para dar nuevas respuestas a los conflictos generados por la diversidad religiosa. Leturia Navaroa desarrolla con detalle el régimen jurídico de la participación administrativa y como dicha participación ciudadana, en el ámbito local, se articula a través de diferentes órganos que pretenden hacer efectiva la participación de los vecinos, si bien la idea de participación se estructura a través de la denominada participación orgánica y participación funcional. Es importante destacar que la Ley de Bases del Régimen Local excluye de la posible celebración de consultas las que vulneren los derechos fundamentales, es decir, sería contrario al ordenamiento jurídico la celebración de consultas vecinales sobre el establecimiento de lugares de culto, por ejemplo.
“El tratamiento jurídico de la diversidad religiosa en Cataluña” es el título del capítulo elaborado por el catedrático Alejandro Torres Gutiérrez, de la Universidad Pública de Navarra. El autor empieza su capítulo mencionando la participación de municipios catalanes en la Red Española de Ciudades Interculturales así como algunas experiencias locales de los ayuntamientos de Barcelona, Sabadell o Lleida. De la normativa autonómica catalana destaca, especialmente, la aprobación de la Ley de los Centros de Culto de 2009 y su decreto de desarrollo de 2010, normativa pionera en España que, por su carácter único, es estudiada con detalle[1]. Otros ámbitos que son analizados con la rigurosidad a que nos tiene acostumbrado el autor son: las prácticas religiosas y la contaminación acústica, la prohibición del velo integral en el espacio público, y en concreto el proceso judicial de la ordenanza municipal de Lleida, así como una serie de diferentes ámbitos relacionados con la diversidad religiosa como son el sacrificio de animales, la diversidad religiosa en los centros educativos, el respeto a la diversidad de las creencias en el ámbito penitenciario, el respeto a la pluralidad religiosa en el ámbito hospitalario y el respeto a la diversidad de creencias en el ámbito funerario.
En el siguiente capítulo, sobre el tratamiento jurídico de la diversidad religiosa en el País Vasco, redactado por el profesor Igor Minteguía Arreguia de la Universidad del País Vasco, se describe la estructura organizativa de la Administración vasca, con especial atención a la Dirección de Derechos Humanos del Gobierno Vasco. Entre la normativa que conviene destacar se encuentra la regulación de los comedores escolares, que incluye la posibilidad de que los alumnos reciban una dieta sin cerdo pero no una dieta exactamente “halal”. El autor analiza el anteproyecto de ley de centros de culto, anteproyecto similar a la ley catalana sobre esta materia cuya tramitación finalmente ha decaído pero de cuyo texto destaca la creación de una Comisión de carácter consultivo para asuntos religiosos. Otras normas de ámbito local que se estudian son: el Convenio entre el Ayuntamiento de Bilbao y la Unión de Comunidades Islámicas del País Vasco de 2008 sobre enterramientos islámicos -si bien en 2013 ha quedado extinguido este convenio-, el Plan de Ordenación Urbana de Bilbao -el cual pretende alejar del núcleo urbano el establecimiento de nuevos lugares de culto, modificación que, por lo tanto, restringe el derecho fundamental de libertad religiosa-, el Convenio entre la Comunidad Islámica y el Ayuntamiento de Getxo sobre comedores sociales del año 2008 -cuya vigencia lamentablemente no se ha renovado-. El autor concluye que se echa de menos una estrategia diseñada por las instituciones vascas en relación a la gestión de la diversidad religiosa.
En el siguiente capítulo, “La tutela delle esigenze religiose in ambito locale tra regole giuridiche e buone pratiche. Il contesto italiano”, Pierangela Floris de la Universidad de Cagliari, describe como la tutela de la libertad religiosa está distribuida territorialmente entre los diferentes niveles administrativos en Italia, descripción que se completa con el análisis de las competencias, poderes y funciones de los diversos sujetos territoriales -modelo de descentralización que ha sido rediseñado en 2001-. Sin embargo, en esta materia conviene tener en cuenta las previsiones de la Constitución italiana en su artículo 117 y en sus artículos 7 y 8. Estos artículos determinan la competencia exclusiva del Estado en las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas. A pesar de esta dicción constitucional, incide en las regiones y los entes locales la regulación de la libertad religiosa, lo que exige una fuerte coordinación entre ellos, sobre todo porque el legislador central conserva la competencia de fijar el estándar de igualdad como principio fundamental del ordenamiento jurídico italiano. Comenta la autora que la Ley de 1929 de Cultos Admitidos, vigente todavía, es inadecuada para gestionar la actual dimensión del pluralismo religioso debido al contexto migratorio. El capítulo se acerca al tema de los lugares de culto, con especial atención a la experiencia del municipio de Milán, municipio que en el año 2013 aprobó la Carta de Milán, elaborada por el Forum de las Religiones de Milán, organismo creado en 2006.
Daniela Milani, de la Universidad de Milán, redacta el capítulo“Participazione e religione: strumenti e percorsi per una governance condivisa”. Milani describe el gobierno local de los intereses espirituales y la importancia de la participación de los vecinos en esos intereses a través del análisis de los estatutos de las regiones de Campania, Lazio, Emilia-Romaña, Piamonte, Lombardía, Toscana, Umbría, Calabria... Igualmente analiza los diferentes instrumentos de participación directa de los ciudadanos, como pueden ser la iniciativa legislativa popular, el referéndum abrogativo y consultivo, las peticiones, las consultas populares, etc. Un ejemplo de participación ciudadana que destaca la autora es el establecimiento de la Mezquita de Florencia.
El último capítulo, “La tutela delle esigenze religiose in ambito locale. Una ricerca sul campo: le province di Cremona, Lodi, Piacenza”, está firmado por los profesores Antonio G. Chizzoniti y Anna Gianfreda, de la Universidad del Sagrado Corazón de Milán. Se centra este capítulo en el régimen jurídico de la autonomía local en relación al factor religioso, tomando el contexto sociológico como punto de partida del análisis de esta materia. El estudio constata el evidente incremento de la inmigración que ha obligado a las entidades locales a tomar decisiones en este nuevo contexto social. Los autores estudian las normas urbanísticas unilaterales y bilaterales sobre los edificios destinados al culto. Ejemplos de normas bilaterales en el ámbito local son el acuerdo con la comunidad islámica de Cremona en materia de enterramientos, el acuerdo entre la Iglesia católica y Piacenza sobre la función social educativa, o aún el proyecto titulado “Señas para encontrarse” desarrollado por el Ayuntamiento de Cremona. Este proyecto educativo tiene como finalidad transmitir a los alumnos los valores de diálogo intercultural e interreligioso.
En definitiva, es esta una obra que posee un perfecto hilo conductor y no un mero conglomerado de capítulos. De la obra se desprende una gran coordinación entre los autores pues las referencias internas entre los diferentes capítulos son continuas. En otras palabras, es esta una obra necesaria en estos momentos, tal como demuestra la celebración del Congreso organizado por el Observatorio del Pluralismo Religioso en España.
[1] Sobre esta normativa catalana, vid. RODRIGUEZ GARCÍA, Jose Antonio (2011): El régimen jurídico de los centros de culto en Cataluña. ¿Un ejemplo a seguir?, Madrid, Servicio de Publicaciones del Ministerio de Justicia.
