El principio de laicidad en el ámbito de la Administración municipal

La ciudad es el lugar donde se desarrolla la vida cotidiana de las personas, es un espacio de encuentro entre las diversas concepciones de vida no siempre pacíficas ni exenta de actitudes o prácticas discriminatorias basadas entre otras en causas de origen cultural o religioso. La ciudad es el lugar en el que se ejercen en gran medida los derechos fundamentales, donde encuentran su realidad efectiva. De ahí que las autoridades locales tengan una gran responsabilidad en asegurar las garantías que hagan posible su ejercicio y eliminar, con los distintos instrumentos, jurídicos y políticos de que disponen, la discriminación favorecida por estereotipos, y en introducir buenas prácticas que ayuden a crear un clima cívico de valores compartidos y de respeto a la diversidad.

La toma de conciencia de la centralidad de los derechos fundamentales en la ciudad tiene un punto de inflexión en el ámbito local a finales del siglo XX y adquiere un impulso decisivo en la década de 2000, de la mano de documentos europeos, principalmente del Consejo de Europa, cuyo objetivo es hacer más eficaz y próxima a la ciudadanía la Administración local. Un hito de gran importancia ha sido la aprobación de la Carta Europea de Salvaguarda de los Derechos Humanos en la Ciudad, firmada en Saint-Denis el 18 de mayo de 2000, a la que se adhieren numerosos municipios europeos, entre ellos un gran número de municipios españoles.

Su valor jurídico para los municipios signatarios está explicitado en la Disposición Final que desglosa en seis puntos la naturaleza vinculante que las normas en ella recogidas tienen para las ciudades signatarias. Entre los derechos reconocidos se encuentra el de libertad de conciencia y religión individual y colectiva. Asimismo, se reconoce que en el respeto a la laicidad “las ciudades favorecerán la tolerancia mutua entre creyentes y no creyentes y creyentes en las diversas religiones.”

La proximidad de las autoridades locales a la ciudadanía les permite conocer mejor cuáles son sus necesidades y satisfacerlas con los instrumentos normativos y políticos de que disponen. En lo que se refiere a los derechos fundamentales sus competencias normativas se limitan en pocas materias a desarrollar el ejercicio del derecho en su ámbito territorial, pero tienen en cambio un papel muy importante en facilitar el ejercicio de los derechos fundamentales creando las condiciones que lo permitan y removiendo los obstáculos que lo impidan. En definitiva, tienen en este ámbito competencias de ejecución.

Más en concreto, en lo que se refiere al ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa, que comprende el derecho a creer y no creer, el primer paso a dar por las autoridades locales es conocer cuál es su realidad sociológica, esto es, cuáles son las opciones de convicción, sean o no religiosas, de la ciudadanía que reside en su municipio. Elaborar un mapa que proporcione datos acerca del porcentaje de la población que es creyente, cuál es la diversidad religiosa existente, así como el porcentaje de no creyentes, facilitará saber cuáles son sus necesidades y permitirá adoptar las decisiones que satisfagan en igualdad el ejercicio de este derecho.

Sin embargo, la intervención de las autoridades locales para facilitar el ejercicio de la libertad religiosa debe evitar cualquier actuación o decisión que transmita al observador la idea de que está más cerca de los creyentes que de los no creyentes o de los creyentes en una confesión que en otra. Mantener este equilibrio requiere tener siempre presente el principio de laicidad como instrumento jurídico garante de la igualdad en la libertad.

En síntesis, los parámetros que las autoridades locales deben tener en cuenta en todos aquellos actos, actividades y decisiones que tengan incidencia en el ejercicio de la libertad religiosa de su ciudadanía, deben ser, de un lado, el derecho fundamental de libertad religiosa, y de otro, el principio de laicidad.

El derecho fundamental de libertad religiosa en la Administración Local

Para conocer los instrumentos de actuación de que disponen las administraciones locales para facilitar el ejercicio de la libertad religiosa es necesario saber que la libertad religiosa como derecho fundamental sólo puede ser desarrollado por Ley Orgánica que requiere mayoría absoluta en el Congreso para su aprobación, modificación o derogación. Solo las Cortes generales tienen competencia para aprobar este tipo de leyes. Sin embargo, el ejercicio del derecho de libertad religiosa, que puede ser desarrollado por ley, es transversal, se manifiesta en distintos sectores del ordenamiento jurídico y el desarrollo normativo del ejercicio del mencionado derecho corresponderá a quien tenga competencia en la materia de que se trate, sea el Estado, las comunidades autónomas o los municipios.

Así, por ejemplo, el derecho a establecer lugares de culto reconocido a las confesiones como parte del contenido del derecho de libertad religiosa se ejercita en la ciudad en la que se reside y su regulación debe insertarse en una materia, el urbanismo, competencia exclusiva de las comunidades autónomas -hasta el momento sólo la Comunidad Autónoma de Cataluña ha regulado los centros de culto por ley y en el País Vasco se encuentra en trámite parlamentario un Proyecto de Ley de lugares, centros de culto y diversidad religiosa. Esta competencia normativa es compartida con los municipios, que pueden regular sobre esta materia en el ámbito municipal. Lo mismo ocurre con la sanidad mortuoria, todas las comunidades autónomas han promulgado su propia ley sobre sanidad mortuoria, pero también los municipios en el marco de sus competencias pueden regular sobre esta materia a través de las ordenanzas cuyo ámbito de aplicación es el municipal.

Las competencias municipales, en lo que se refiere a la regulación del ejercicio del derecho fundamental de libertad religiosa se reduce a unas pocas materias, pero no por ello menos importantes. Más amplias son en cambio sus competencias de ejecución, esto es, les corresponde la creación de las condiciones de ejercicio del derecho y la eliminación de los obstáculos que lo impidan o dificulten.

En definitiva, ante el ejercicio de la libertad religiosa, en su dimensión individual o colectiva, como ante cualquier otro derecho fundamental, individual o colectivo, la Administración local debe, en el ámbito de sus competencias normativas o/y de ejecución, adoptar aquellas medidas que faciliten el ejercicio de los derechos fundamentales entre los que se encuentra la libertad religiosa.

Ahora bien, la intervención de los poderes públicos para facilitar el ejercicio de la libertad religiosa, tiene una particularidad con respecto a los demás derechos fundamentales, y es que debe ser extremadamente cuidadosa en evitar que resulte en detrimento de la garantía de igualdad de trato sin discriminación por razones ideológicas o religiosas, es decir, de la igualdad de trato entre creyentes y no creyentes. Mantener este equilibrio es la función que desempeña el principio de laicidad.

El principio de laicidad en la Administración Local

La historia de España se ha caracterizado por la alternancia del modelo de confesionalidad doctrinal, la mayor parte de las veces, en la que el Estado profesa la religión católica, con la histórico-sociológica, ocasionalmente, modelo en el que se privilegia la religión católica porque es la que profesan la mayoría de los españoles. La Constitución española (en adelante CE) de 1978, supone un decisivo cambio de paradigma al abandonar los modelos de confesionalidad y recoger de forma implícita el principio de laicidad, resultado de conectar el art.16.3 con el 9.2, en aras de garantizar la igualdad en la libertad.

En el art. 16.3 se declara que “ninguna confesión tendrá carácter estatal”, esto es, el Estado, las instituciones públicas, no pueden profesar ninguna religión. Esta afirmación no es óbice para declarar que “los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones religiosas.”, lo cual conforma verdaderas obligaciones positivas del Estado de cooperar con las confesiones religiosas, en base a las que el Tribunal Constitucional en sentencia 46/2001, de 15 de febrero, introduce la idea de “laicidad positiva”. Cooperación que no puede entenderse sino como derivado del mandato que impone a los poderes públicos el art. 9.2 de la CE de “promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas”, y de ahí su obligación de remover obstáculos y crear condiciones de ejercicio también a la libertad religiosa.

Debe tenerse en cuenta que lo que se valora de manera positiva no es la religión, que no puede entenderse como un bien común o como de interés general -algo propio de los estados confesionales-, si así se hiciera se estaría dando mayor valor y se considerarían más dignas de protección, a las personas que creen que a las que no creen. Lo que se valora positivamente es el derecho fundamental de libertad religiosa, que comprende también el derecho a no creer.

En definitiva, la cooperación de los poderes públicos con las confesiones se fundamenta en la obligación de garantizar la igual libertad en el ejercicio de la libertad religiosa de todas las personas. Dicho de otra forma, el Estado queda obligado a garantizar la igualdad también en este campo de la libertad de opción conviccional de las personas y sus manifestaciones.

En el ordenamiento jurídico español la laicidad opera como un principio jurídico, no explicitado en la CE pero implícitamente recogido. Así lo entienden de forma unánime los expertos en el ámbito académico. Y para conocer el alcance de esta caracterización hay que saber que “Los principios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes (…) son mandatos de optimización” (Alexy). Así pues, el principio de laicidad como principio jurídico informa el ordenamiento jurídico y obliga a los distintos operadores jurídicos y políticos a tenerlo en cuenta. Así, el legislador debe orientar su producción normativa en esa dirección; también, debe guiar la interpretación de quienes toman decisiones tanto en el ámbito administrativo como judicial. Solo así es posible dotar de coherencia al ordenamiento jurídico.

Tomar decisiones basadas en argumentos de oportunidad política o que desplacen la fundamentación de las decisiones de tipo administrativo o judicial del ámbito jurídico al ámbito de los intereses de las distintas opciones políticas que pueden alternar en el poder, significa ignorar el principio jurídico de laicidad e incumplir el mandato que están obligados a seguir también las distintas opciones políticas cuando gobiernan porque lo hacen para toda la ciudadanía.

Algunos ejemplos ayudarán a entender mejor lo que se quiere decir. Las decisiones que los municipios adopten acerca de la simbología religiosa deben guiarse por el principio de laicidad que, como se ha dicho, lleva consigo un mandato de no identificación de los poderes públicos con la religión. La aplicación de este principio obliga a la retirada de los símbolos religiosos de los edificios públicos del municipio. Argumentar que la permanencia o retirada de los símbolos dependerá de la opción política que gobierne en cada momento es olvidar el mandato del principio de laicidad como un principio jurídico que obliga a todos con independencia del color político del partido que gobierne, porque cuando gobierna debe tener en cuenta todas las sensibilidades de la ciudadanía. Podrán mantenerse, en cambio, aquellos que tengan un valor histórico o/y artístico que como parte del patrimonio cultural está justificado su mantenimiento.

Tampoco es acorde con el principio de laicidad la participación de la Corporación municipal y de sus cargos de representación en actos de culto o ceremonias religiosas. No es contrario en cambio a la laicidad la asistencia a estos actos a título particular, ya que prohibirlo supondría una vulneración de la libertad religiosa.

Asimismo, tampoco es contrario al principio de laicidad que las autoridades municipales acepten invitaciones a actos no cultuales organizados por entidades religiosas, como tampoco lo es ceder o autorizar el uso ocasional de equipamientos públicos a entidades religiosas en iguales condiciones que al resto de entidades ciudadanas.