Sistema federal y diversidad religiosa: un viejo modelo para la nueva realidad

Sistema federal y protección de la diversidad

El sistema federal, la propia idea de federalismo, se vincula, desde su origen, a la idea de protección de la diversidad. Las Federaciones surgen, precisamente, por la aceptación de la existencia de una diversidad que resulta ineludible y cuya asunción, como punto de partida, y cuya protección, como objetivo, es una condición indispensable para hacer posible una integración política que se considera necesaria o imprescindible. En algunos casos muy relevantes, se llega a esa conclusión –la necesidad de garantizar la diversidad- tras conflictivos intentos –incluso de naturaleza bélica o similar- de eliminarla para alcanzar una homogeneidad que, sin embargo, no es posible alcanzar. El sistema federal, tanto en Suiza como en Canadá, países en los que la diversidad es muy destacada, es la única forma de mantener –de garantizar- la integración política del país; es decir, la única forma de garantizar la paz política en un sistema articulado de forma democrática. Una afirmación que es aplicable, igualmente, a los EEUU de Norteamérica o, incluso, a Alemania, aunque en estos dos países las circunstancias respecto a la diversidad sean de diferente naturaleza que en los dos países que se han mencionado en primer lugar.

Estas circunstancias son las que configuran los dos elementos sustanciales que caracterizan a los sistemas federales como forma de organización política: la combinación entre la existencia de un fuerte gobierno del conjunto del sistema (shared rule) y la existencia de poderosos autogobiernos territoriales (self-rule). Combinación que tiene como consecuencia la distribución de poderes (competencias) entre uno y otro nivel de gobierno, junto a la configuración de sedes institucionales de participación y de procedimientos de cooperación entre uno y otro. Una cooperación que siempre ha sido necesaria pero que, desde las primeras manifestaciones del Estado de bienestar y, muy especialmente, en sociedades extremadamente complejas como las actuales, resulta indispensable en la medida en que la gestión de los asuntos públicos implica, en muchas ocasiones, a ambos niveles de gobierno, sin que puedan separarse de forma nítida los ámbitos de actuación que corresponden a cada uno de ellos.

Los sistemas federales, en consecuencia, se asientan sobre la distribución territorial del poder. Se constituyen territorios con un amplio ámbito de competencias o poderes propios, que se integran en una estructura política con un sistema general de gobierno. Históricamente se ha considerado que de esta forma se salvaguardaba la diversidad constitutiva del país, garantizando, al mismo tiempo, su estabilidad como sistema político democrático. Es decir, los sistemas federales tratan de salvaguardar la diversidad constitutiva que caracteriza a un determinado país, garantizando la conservación y reproducción de esas características, asegurando, al mismo tiempo, la integración en un sistema político común. James Madison lo caracterizó en The Federalist como la “feliz combinación” que caracteriza a la Constitución federal: la atribución de los intereses superiores y generales a la nación y los locales y particulares a los territorios (Paper n.º 10). Una “feliz combinación” cuya consecuencia, como expresó más tarde Alexis de Tocqueville (De la démocratie en Amérique, 1835), es que el sistema federal trata de combinar las ventajas de la grandeza y de la pequeñez de un país, de forma que sea libre y feliz como una pequeña nación y fuerte y gloriosa como una grande.

La diversidad religiosa en el surgimiento de los sistemas federales

¿Qué tipo de diversidad es la que se sitúa en la base del sistema federal? ¿Hay vinculación entre la protección de esa diversidad y la estructura territorial en que se organiza el sistema federal?

En la época actual, la diversidad cuya protección está en la base del pacto federal constituyente es, en la mayor parte de los casos, política y lingüístico-cultural. La diversidad política puede tener fundamento, simplemente, en la amplitud del país, que tiene la consecuencia natural de la diversidad de intereses que se manifiestan en distintas actitudes políticas; o puede tener su origen en diferencias de raíz histórica, que pueden asumir el carácter de diferencias “nacionales”. Esta diversidad “nacional” está vinculada la mayor parte de las veces, en las sociedades de nuestro entorno, a diferencias lingüísticas; pero no siempre tienen esas características, como ocurre, por ejemplo, en el caso de Escocia, en donde existe un fuerte sentimiento nacional diferenciado que, sin embargo, no se configura en torno a la diferencia lingüística.

El sistema federal, por tanto, tiene como fin la convivencia entre comunidades de características identificativas diferenciadas, unidas en un mismo sistema político, en cuyo seno conviven pacíficamente, con objetivos comunes, pero salvaguardando sus características constitutivas diferenciadas; en definitiva, la pluralidad constitutiva de la sociedad. Por eso es apropiada la expresión que utiliza Manuel Cruz, que caracteriza el federalismo como “la forma política de la fraternidad” (“La fraternidad como política”, El País, 29 de abril de 2016).

La centralidad de las diferencias lingüísticas es muy acusada en algunos federalismos actuales. Es el caso de Suiza, Canadá o Bélgica. Pero hay sistemas federales en los que las diferencias lingüísticas no están en la base del pacto federal constituyente. Es el caso de los Estados Unidos o de Alemania. Incluso, en algunos es solo una parte del fundamento sobre el que se asienta el pacto federal, como es el caso de Canadá, en el que es esencial para la comunidad francófona, especialmente en Quebec, pero no, en general, para la comunidad anglófona, para la que el sistema federal tiene otros fundamentos y fines, aunque la aceptación de la diferencia lingüística constituya un elemento sin el que no es posible entenderlo.

La religión no tiene, en la actualidad, un papel esencial en la fundamentación del pacto federal constituyente. Cuando menos, en los sistemas federales de nuestro entorno político. Ello se debe al fortísimo proceso de secularización que han vivido las sociedades “occidentales”, especialmente a partir de mediados del siglo XX. Pero no siempre ha sido así. En el nacimiento de algunos sistemas federales la diversidad religiosa fue un elemento central de la diversidad que el sistema debía preservar y en cuya protección los autogobiernos territoriales debían jugar un papel fundamental. En este sentido, la división religiosa entre católicos y protestantes tuvo una importancia muy relevante en la creación del sistema federal suizo, con la aprobación de la primera Constitución federal en 1848, tras el fin de la pretensión secesionista de los Cantones católicos, agrupados en la alianza Sonderbund, (1847) y su derrota militar por las fuerzas de la Confederación. La Constitución federal –sustituida, posteriormente, por la Constitución de 1874 y, finalmente, por la de 1999- reservará a los Cantones la competencia en materia eclesiástica y en materia escolar o educativa –directamente vinculadas en aquella época- como forma de garantizar la paz religiosa. Complementariamente, la Constitución federal garantizaba los derechos de las minorías religiosas. Por una parte, garantizaba la libertad de culto de cualquiera de las “confesiones cristianas reconocidas” en todo el territorio de la Confederación (art. 44); y, por otra, el derecho de todo ciudadano suizo de “cualquiera de las confesiones cristianas” a establecerse en cualquier Cantón, con independencia de la religión de éste (art. 43).  

Algo similar ocurre en el nacimiento del sistema federal en Canadá. La existencia en la antigua Provincia de Canadá –integrada por las actuales Provincias de Ontario y Quebec- de dos grandes grupos cristianos –católicos y protestantes-, con una historia de fuerte rivalidad, hizo que la paz política requiriera, entre otros aspectos, pero de forma muy importante, garantizar la paz religiosa. La Constitución canadiense -­British North America Act, 1867- articula esa paz religiosa sobre la base de la competencia provincial sobre el sistema escolar, vinculado a las confesiones religiosas –las denominational schools o écoles confessionelles- y la protección de las correspondientes minorías religiosas en el ámbito de la educación, poniendo límites que debían respetar necesariamente las leyes provinciales (art. 93), atribuyendo su protección al Parlamento federal en los casos en que una Provincia no la respetase, a través de las remedial Laws. 

Proceso de secularización, pérdida de centralidad de la diversidad religiosa y el papel de la diversidad lingüística

Las sociedades de nuestro entorno han conocido un profundo proceso de secularización que ha afectado, tanto a la confesión católica como a las protestantes. Este proceso se da muy significativamente en las dos Federaciones en las que, tal y como hemos referido, la diversidad religiosa jugó un papel más importante en la creación del sistema federal y en su desarrollo durante muchos decenios, como elemento fundamental de la garantía de la paz política.

En Suiza se trata de un proceso muy acusado, más fuerte en las confesiones protestantes, pero igualmente llamativo en la confesión católica; un proceso aún más impactante si se observan, más que la consideración de pertenencia a una confesión, los hábitos de práctica religiosa (Jörg Stolz & Jeremy Senn, 2021).

El proceso de secularización de la sociedad quebequesa, profundamente católica y dominada institucionalmente por la Iglesia, es especialmente paradigmático. En la década de 1960 se produjo lo que se ha acuñado como la révolution tranquille; un proceso de modernización de la sociedad quebequesa que se caracteriza, fundamentalmente, por la pérdida de poder de la Iglesia católica que, de forma muy importante, controlaba el sistema escolar. En este sentido, uno de los elementos que jugó un papel importante en ese proceso fue, precisamente, el Informe elaborado por la conocida como Commission Parent (Commission royale d’enquête sur l’enseignement dans la Province de Québec, 1961-1964).

El proceso de secularización que vivieron estas sociedades hizo que la diversidad religiosa perdiese la importancia central que tuvo en los orígenes de las respectivas Federaciones. El entrecruzamiento entre la diversidad religiosa, por una parte, y la diversidad lingüística, por otra, hizo que, con absoluta naturalidad, la centralidad que la primera tuvo en el nacimiento de aquellas Federaciones pasase a ser ocupada por la segunda. Algo que es comprensible si se tiene en cuenta, por una parte, el vínculo directo entre una y otra, muy significativo en el ámbito de la educación o del sistema escolar; y, por otra, el hecho de que tanto una como otra habían quedado en el ámbito de competencia de los territorios, jugando la Constitución federal el papel de límite al ejercicio de esa competencia en protección de las minorías –sean religiosas o lingüísticas- en el seno de los diferentes territorios. De esta forma, la diversidad lingüística y su protección han jugado un papel central en el desarrollo de los sistemas federales multilingües en los que antes la diversidad religiosa había jugado ese papel central.

Procesos migratorios y el nuevo protagonismo de la diversidad religiosa: ¿qué papel le corresponde al sistema federal?

La realidad, sin embargo, ha dado un giro de gran importancia como consecuencia de los procesos migratorios que las sociedades desarrolladas han conocido, especialmente tras el final de la segunda Guerra Mundial y, muy acusadamente, en los últimos decenios. Procesos migratorios que han supuesto un significativo incremento de la diversidad religiosa, con personas practicantes de religiones distintas a las cristianas tradicionales en estos países, destacando el significativo número de personas practicantes de la religión musulmana. Una práctica religiosa que tiene un impacto especial tanto por el alto número de sus practicantes, como por su implicación en otros aspectos de la vida, como la alimentación o el uso de determinadas prendas de vestir –entre las que destacan las diferentes modalidades de velo islámico- y el fuerte activismo de un significativo sector de sus practicantes.

Esta nueva caracterización de las sociedades desarrolladas plantea retos de gran trascendencia, en la medida en que resultan necesarias nuevas formas de inclusión de la diversidad, que difieren radicalmente de las tradicionales, pero cuya naturaleza tiene unas bases comunes a aquellas. En este sentido, los sistemas federales estarían, en principio, mejor preparados para afrontar ese reto; es decir, incluir a las personas migrantes, en muchas de las cuales la identidad religiosa es parte fundamental de su identidad, respetando esa diversidad. Estarían mejor preparados en la medida en que llevan casi dos siglos practicando formas de acomodación de la diversidad, habiendo tenido un incontestable éxito en esa tarea.

En efecto, los sistemas federales necesitan adaptar a la nueva realidad social los instrumentos de acomodación de la diversidad que han utilizado tradicionalmente. El hecho de que, en gran medida, se trate de personas procedentes, originariamente, de movimientos migratorios, no hace menos importante la necesidad de su inclusión, salvo que se quiera mantenerlas en la marginación o en la exclusión de la sociedad, con el riesgo de conflicto social que acarrea. Una inclusión que, a la vista de la experiencia histórica federal, solo se podrá realizar de forma satisfactoria protegiendo sus características diferenciadas en los límites que exige la convivencia común. Se trata de uno de los retos más importantes a los que se enfrentan los actuales sistemas federales en las sociedades desarrolladas; se trata de lo que se ha acuñado como “el reto de lo nuevo” (The challenges of the new –P. A. Kraus & F. Grin-).

A estos efectos, hay que tener en cuenta que también en los sistemas federales las tendencias populistas pueden jugar un papel potencialmente negativo. Este es el caso de las dos iniciativas aprobadas por voto popular en Suiza. La primera de ellas, incorporada como apartado 3 del artículo 72 de la Constitución en 2009, prohíbe la construcción de minaretes. La segunda, incorporada como artículo 10a de la Constitución en 2021, prohíbe la ocultación del rostro en lugares públicos, así como la negativa a revelarlo, salvo por razones de seguridad, sanitarias, climáticas o costumbres locales. Reacciones populistas en la medida en que ni una ni otra cuestión eran un problema real en Suiza: había cuatro minaretes en todo el país y las mujeres que ocultaban su rostro con un velo integral constituían un grupo insignificante.

La separación de poderes entre la Federación y los territorios en el ámbito religioso y educativo es un instrumento plenamente adecuado. La Constitución se reserva el papel de garantizar la protección de las minorías religiosas en el conjunto del país; y los territorios tienen la función de adoptar las políticas adecuadas a su particular realidad. Es decir, el sistema federal, en la medida en que articule adecuadamente la relación entre los intereses generales y las situaciones particulares en los diferentes territorios, es el modelo idóneo para que cada territorio adopte las medidas que se adecuan a su realidad en relación con las minorías religiosas existentes en el mismo. Esto es especialmente importante en la medida en que el asentamiento territorial de las minorías religiosas suele tener una distribución no homogénea, lo que requiere la adopción de medidas diferenciadas según la realidad de cada territorio.

El desarrollo de las políticas de acomodación multicultural en Canadá es una de las experiencias más avanzadas en este ámbito, en el que juegan un papel importante tanto las instituciones federales como las territoriales. Pero también en otros sistemas federales, como en el caso de los Estados Unidos, la autonomía permite que en algunos territorios se pongan en práctica medidas de acomodamiento adecuadas a su particular realidad, aunque no haya una política general de acomodación de la diversidad religiosa originada por los movimientos migratorios.

Los sistemas federales deben afrontar este nuevo reto de inclusión acomodando la diversidad. Para ello tienen los instrumentos adecuados. Pero es necesario que se tenga plena conciencia de la importancia decisiva que tiene el acomodamiento de esta nueva diversidad. Una importancia tan crucial como la que en su día tuvo la acomodación de la diversidad religiosa, lingüística o política tradicional.