UNO STRUMENTO PER LA PROMOZIONE DEI DIRITTI DELLE MINORANZE: THE ATLAS OF RELIGIOUS OR BELIEF MINORITY RIGHTS
Senza un sistema che permetta di misurare i diritti delle minoranze di religione e convinzione in ciascun paese dell’Unione europea è impossibile sviluppare una evidence-based policy che protegga e promuova efficacemente questi diritti. L’Atlas risponde a questa esigenza, contribuendo a ridurre le discriminazioni che queste minoranze soffrono ancora oggi.
Che cosa sono i diritti delle minoranze di religione e di convinzione (MRC)?
I membri delle MRC godono innanzitutto di tutti i diritti che spettano a tutte le altre persone, incluse quelle che fanno parte della maggioranza religiosa: da questo punto di vista non vi è alcuna differenza tra membri della maggioranza e delle minoranze. Ma, oltre a questi diritti, i membri delle MRC ne godono altri che sono ad essi riservati e che non sono riconosciuti ai membri della maggioranza religiosa. I diritti delle MRC non richiedono soltanto di assicurare l’uguaglianza dei loro membri con tutti gli altri cittadini ma anche di proteggerne e promuoverne la diversità.
Tutto ciò pone una domanda: perché, perché i membri di una MRC debbono godere di questi diritti ”aggiuntivi”? La risposta pone in luce le due componenti dei diritti delle minoranze. Innanzitutto questi diritti sono dovuti perché le MRC sono gruppi vulnerabili, in ragione del loro numero e delle differenze che li separano dalla maggioranza. Essi hanno quindi diritto ad una speciale protezione. In secondo luogo, questa protezione particolare risponde all’interesse non solo della minoranza religiosa ma dell’intera società: senza pluralismo non può esistere democrazia e senza minoranze non può esistere pluralismo. Questa è la ragione per cui i diritti delle MRC non vanno soltanto protetti ma anche promossi.
Chiarito questo primo punto si può cercare di dare risposta ad un secondo interrogativo: quali sono i diritti speciali che spettano a queste minoranze?
Non esiste un catalogo dei diritti delle MRC, ma esistono tre caposaldi attorno a cui essi possono venire raggruppati.
Innanzitutto, si tratta dei diritti che servono a proteggere e promuovere l’identità della MRC. Promuovere l’identità di un gruppo è qualcosa di più complesso ed impegnativo che proteggerne la libertà perché implica la necessità di azioni positive da parte delle Stato e delle altre istituzioni pubbliche volte a rimediare alla posizione di debolezza ed inferiorità in cui una minoranza si trova. Per fare un esempio, la libertà religiosa di uno studente ebreo o musulmano è garantita se la mensa scolastica fornisce un pasto vegetariano, che non contiene cibi proibiti dalla religione ebraica o musulmana. L’identità religiosa di quello studente è promossa se la scuola gli fornisce (o almeno gli permette di consumare) cibi kosher o halal, cioè cibi preparati secondo le norme della religione ebraica o musulmana.
In secondo luogo, si tratta dei diritti che assicurano alla MRC la possibilità di partecipare alla vita pubblica secondo le modalità che sono proprie di quella minoranza. In questo consiste l’arricchimento che una minoranza può portare all’intera società: mostrare, attraverso esperienze concrete, che esistono modi diversi ed ugualmente validi di concepire e regolare il matrimonio, i rapporti famigliari, l’educazione e via dicendo. Anche in questo caso è bene fare un esempio concreto, tratto dal diritto di famiglia. La libertà di un membro di una MRC è garantita dall’esistenza del matrimonio civile, che gli permette di sposarsi e creare una famiglia senza ostacoli dovuti alla religione che professa. Ma la partecipazione alla vita pubblica secondo le modalità proprie di quella minoranza è promossa se lo Stato riconosce a quella persona il diritto di celebrare un matrimonio religioso che produce effetti civili (a condizione naturalmente che esso non sia in contrasto con i principi fondamentali del diritto dello Stato). In tal modo l’identità della MRC trova riconoscimento nello spazio pubblico.
Infine, si tratta del diritto di non essere discriminati a causa delle proprie convinzioni religiose (o non religiose). Questo diritto spetta a tutte le persone, incluse quelle che professano la religione di maggioranza, ma i membri delle MRC sono quelli che più spesso subiscono discriminazioni. In questo campo gli esempi più chiari sono forniti dai simboli religiosi. La legge francese che proibisce agli studenti di indossare simboli religiosi “ostentatoires” a scuola, pur essendo formulata in termini generali, colpisce musulmani, ebrei e sikh, che indossano simboli particolarmente visibili (il velo, la kippà, il turbante), molto più che i cristiani che non solo non hanno l’obbligo (a differenza per esempio dei sikhs) di indossare questi simboli ma che solitamente indossano simboli molto meno vistosi.
In conclusione, non basta assicurare ai membri di una MRC il diritto di essere uguali a tutti gli altri cittadini, attraverso le norme che proibiscono qualsiasi discriminazione a base religiosa. Ciò è fondamentale ma non è sufficiente. E’ necessario anche assicurare il diritto di essere diversi dai cittadini che professano la religione di maggioranza attraverso il riconoscimento di diritti e esenzioni particolari che spettano soltanto ai membri di una minoranza.
A che cosa serve misurare i diritti delle MRC?
Una volta chiarito quali sono i diritti delle MRC, si può compiere il passo successivo e spiegare perché è importante mettere a punto un sistema per misurarli.
Ogni misurazione presuppone l’esistenza di un metro di misura. Qual’è il metro per misurare i diritti delle minoranze? Sono gli standard internazionali ricavabili dalle convenzioni, documenti e decisioni di organismi come le Nazioni Unite, il Consiglio d’Europa o l’Unione europea. Questi standards identificano i diritti che debbo essere riconosciuti ai membri delle MRC. Per esempio, gli standard internazionali prevedono che un detenuto abbia il diritto di ricevere, su sua richiesta, la visita di un rappresentante della propria religione. Se questo diritto non è garantito, lo standard internazionale non è rispettato. Una volta individuato il metro di misura, si può procedere a misurare gli ordinamenti giuridici dei diversi Stati ed assegnare un punteggio differente a quelli che rispettano lo standard internazionale, a quelli che non lo rispettano ed anche a quelli che fanno qualcosa in più di ciò che è richiesto da questi standards, promuovendo i diritti delle MRC in misura maggiore di quanto richiesto dalle norme di diritto internazionale.
Lo scopo di questa misurazione non è quello di compilare una lista degli Stati buoni e cattivi ma quello di individuare le aree dove i diritti delle minoranze sono oppure non sono rispettati e quindi di favorire lo sviluppo di una evidence-based policy che permetta di identificare i settori dove un intervento normativo è più necessario ed urgente. Questi settori sono diversi da paese a paese. Per esempio, in Italia ed in Spagna i dati dell’Atlas of religious or belief minority rights (di cui si parlerà nel prossimo paragrafo) mostrano che un’area dove i diritti delle MRC sono scarsamente rispettati e promossi è quella dell’assistenza spirituale nelle carceri, nelle istituzioni sanitarie e nelle forze armate: in questi due paesi le norme sull’assistenza religiosa privilegiano ancora oggi la posizione della religione di maggioranza perché esse risalgono a tempi in cui la diversità religiosa era molto meno rilevante di oggi. Senza sviluppare un sistema di misurazione dei diritti delle MRC, che identifichi le aree giuridiche dove essi sono o non sono rispettati e promossi, non è possibile elaborare una politica del diritto che consenta di cambiare le cose ed incidere positivamente sullo status giuridico delle minoranze religiose.
Come misurare i diritti delle MRC?
La maniera più semplice di rispondere a questa domanda è descrivere la metodologia ed il contenuto dell’Atlas of religious or belief minority rights, che è uno strumento per mappare e misurare i diritti delle MRC nei paesi dell’Unione europea. L’Atlas contiene tre indici che servono a misurare quanto i diritti delle MRC sono promossi in ciascun paese; quanto essi sono promossi in uguale misura per tutte le MRC; quanto ampio è il gap che separa i diritti delle MRC da quelli attribuiti alla religione di maggioranza. Naturalmente è necessario elaborare un sistema di misurazione dei diritti delle MRC scientificamente corretto. Il sistema adottato dall’Atlas è relativamente semplice. I dati per misurare questi diritti sono stati raccolti attraverso cinque questionari inviati ad esperti giuridici di ciascun paese e relativi a cinque policy areas: statuto giuridico delle minoranze religiose, educazione nelle scuole pubbliche, matrimonio e famiglia, assistenza spirituale nelle carceri, istituzioni sanitarie e forze armate, simboli religiosi. A ciascuna risposta degli esperti giuridici è stato attribuito un punteggio: “0” se lo standard internazionale è rispettato, “-1” se non lo è, “1” se il sistema giuridico di un paese promuove i diritti delle MRC più di quanto richiesto dagli standards. Per esempio, prendiamo l’indicatore “le MRC hanno il diritto di insegnare la propria religione/convinzione nelle scuole pubbliche?”. Gli standard internazionali non richiedono che le MRC abbiano questo diritto quindi la Grecia, dove soltanto la religione di maggioranza può essere insegnata, prende il punteggio “0”. La Polonia prende il punteggio “0.70” perché molte MRC hanno il diritto di insegnare la propria religione nelle scuole pubbliche, anche se soltanto alcune di esse si avvalgono di questo diritto, e la Spagna il punteggio “0.33”, perché un numero relativamente ridotto di MRC gode di questo diritto. In tal modo possiamo dire che, in relazione a questo indicatore, i diritti delle MRC sono meglio promossi in Polonia che in Grecia.
Misurare la promozione dei diritti delle MRC però non basta. E’ infatti possibile che uno Stato promuova soltanto i diritti di una (o di poche) MRC: l’indice della promozione va quindi letto insieme ad un altro indice, quello dell’uguale trattamento delle MRC. Questo indice non misura la promozione dei diritti ma la loro distribuzione tra le differenti MRC. E’ un indice che va considerato con attenzione perché una lettura affrettata potrebbe condurre a conclusioni inesatte. Se manteniamo lo stesso esempio utilizzato per l’indice di promozione (il diritto delle MRC di insegnare la propria religione o convinzione nelle scuole pubbliche), la Grecia risulta il paese dove le MRC sono trattate con maggiore uguaglianza (punteggio “0”: lo “0” indica totale uguaglianza): ma questo risultato, apparentemente positivo, è ingannevole perchè dipende dal fatto che tutte le MRC non hanno questo diritto. Si tratta quindi di un’uguaglianza “al ribasso” o “per sottrazione”: invece di realizzare l’uguaglianza aggiungendo diritti a chi ne è privo, l’uguaglianza è ottenuta privando tutti dei diritti. In Polonia (punteggio “0.63”) e più ancora in Spagna (punteggio “0.75”) le disuguaglianze tra le MRC sono maggiori, perché soltanto alcune di esse possono insegnare la propria religione o convinzione nelle scuole pubbliche: ma, nel complesso, la condizione delle MRC è migliore in questi due paesi poiché le MRC “escluse” (quelle che non hanno il diritto di insegnare la propria religione o convinzione) sono allo stesso livello di tutte le MRC in Grecia mentre quelle “incluse” (che hanno questo diritto) si trovano ad un livello superiore di godimento dei diritti.
Infine, l’Atlas ha elaborato un terzo indice, che misura la distanza intercorrente tra i diritti riconosciuti ai fedeli della religione di maggioranza e quelli che spettano ai fedeli delle MRC. In questo indice la Grecia torna all’ultimo posto con un gap maggioranza-minoranze di 1.63 (perché soltanto la religione di maggioranza può essere insegnata nelle scuole pubbliche), la Polonia resta al primo con un gap di 0.28, la Spagna in posizione intermedia (gap 1.08).
Queste conclusioni riguardano una sola domanda, cioè un solo indicatore tra le decine utilizzato dall’Atlas. La stessa analisi può essere svolta in relazione a molti altri indicatori, dal diritto dei detenuti di ricevere la visita dei rappresentanti della propria MRC a quello dei fedeli delle MRC di indossare i propri simboli religiosi negli spazi pubblici, al diritto delle MRC di ottenere gli stessi finanziamenti pubblici erogati dallo Stato alla religione di maggioranza e via dicendo. Da questo punto di vista, l’Atlas rappresenta una miniera di dati che attende ancora di essere sfruttata.
Conclusioni
In un documento delle Nazioni Unite dedicato alla misurazione dei diritti umani (Human Rights Indicators. A guide to Measurement and Implementation, New York-Geneva 2012, p. 1) si è scritto che “what gets measured gets done”. Il senso ci questa frase è che, senza dati precisi e misurabili, non è possibile realizzare un processo di cambiamento che promuova i diritti umani, inclusi quelli delle minoranze. Questo è lo scopo dell’Atlas: fornire una base solida di dati per combattere la discriminazione delle minoranze di religione e di convinzione e favorire lo sviluppo della loro identità.
L’Atlas è un cantiere aperto da poco tempo. Fino ad ora ha mappato e misurato i diritti di 13 MRC in 12 paesi dell’Unione europea in relazione a 5 policy areas. Altri paesi (Danimarca, Cipro, Croazia e Portogallo) ed altre policy areas (macellazione rituale) si aggiungeranno tra breve. Un progetto spin off dell’Atlas, intitolato Religious minorities in the Euro-mediterranean space (ReMinEm), ha iniziato a studiare la protezione e promozione dei diritti delle minoranze in due paesi medio-orientali, Egitto e Libano: nel prossimo anno la ricerca sarà estesa ad Algeria e Turchia. Ma misurare i diritti non basta. Può infatti accadere che uno Stato promuova i diritti delle MRC sulla carta ma che questi diritti, pur riconosciuti nelle leggi, non trovino poi reale applicazione; e può anche accadere che, pur in un contesto giuridico in cui i diritti delle MRC sono rispettati ed anche promossi, queste ultime continuino a sentirsi socialmente discriminate. E’ necessario quindi aggiungere all’analisi giuridica un’indagine sociologica. A tal fine è stato preparato un secondo questionario, rivolto ai rappresentanti delle MRC e diretto a scandagliare la percezione della discriminazione che, al di là delle leggi e delle norme, può sussistere tra i membri delle MRC. Quando i risultati di questa seconda indagine saranno pronti, all’inizio del prossimo anno, le due facce del pianeta “diritti delle MRC” saranno pienamente visibili.
In conclusione, l’Atlas è uno strumento per porre in luce le discriminazioni che le MRC soffrono ancora oggi, per promuoverne l’identità ed in tal modo favorire la loro partecipazione alla vita pubblica. Tutto ciò arricchisce il pluralismo giuridico e sociale e contribuisce a sviluppare la diversità religiosa e culturale dei paesi europei.
